השתתפות הציבור

קורס : המחשבה התכנונית היסטוריוגרפיה ביקורתית

עבודה מסכמת

השתתפות הציבור

מרצה: ד"ר נועה הייזלר רובין

מגיש: ראם מאיר

ת.ז 040142507

מבוא

לעיתים נראה כי נושא התכנון נמצא בפיגור רב לאחר נושאים אחרים הנמצאים על סדר היום האקטואלי, אחד הנושאים המאפיינים את תקופתינו הינה פתיחות ושקיפות בנושאים רבים, בוודאי שבנושאים הקשורים לערוצי קשר בין הממשל לעם. ממשלת ישראל שמה לעצמה כיעד תחת ההגדרה של 'תכנון זמין' את כל נושאי נגישות הצבור לשירותים מקווננים, אמנם נגישות באינטרנט הינה דבר קל ונכון לעידן הנוכחי אך ישנם עוד מגוון תחומים בהם נידרש הציבור לתת את דעתו, לעמוד על זכויותיו וליזום..

עבודה זו בוחנת שני מאמרים אשר נכתבו בשנות השישים, שנים בן הציבור יצא לאור במגוון תחומים. כאשר ניגשים בימינו לבחון את נושאי המאמרים נראה כי פג תוקפם והם אינם רלוונטים כי על פניו ישנה פתיחות רבה בשלל נושאים תכנונים, אך כדי להבין את חשיבות המאמרים נדרש לחזור אחורה לרוח התקופה בזמן פרסום המאמרים. שנות השישים בהיבט התכנוני היו שנים בהם הונחתו על הציבור עובדות תכנון מוגמרות ללא יכולת להשפיע או יכולת לתכנון ביחד, לראיה מוצקה ניתן להביט בכלל מבני השיכונים המודרניסטים שפשטו ברחבי ארצות הברית בעלי יחידות דיור שיטתיות והעמדה חזרתית על גבי הקרקע מתוך הבנה מודרניסטית לתכנון.

בעולם התכנון אז וגם היום ישנה חלוקת כוחות המשתנה בין הגופים השונים, הממסד, היזמים והציבור, המאמרים מודעים לכוחות אלו ובוחנים מה קורה במצבים שונים של יחסיות כח, אין מצב אפס של שיוויון כוחות כי אם התעלות ואינטרסנטיות של גוף אחד על השני. הכותבים מודעים לכך שלרוב בעלי ההון והשלטון הם גם בעלי הכח בהיבטים התכנוניים והכותבים מקטלגים כיצד ניתן לבחון, להיאבק ולהתנגד ליחסי כוחניות ואינטרסנטיות בגופים השונים.

הדמות הנוספת ביחסי התכנון הינם בעלי המקצוע, אדריכלים, מתכננים ,משפטנים, נציגי ציבור, מנהיגים מקומיים ועוד אנשי מקצוע הרלוונטים בשיח התכנוני היומיומי. לאלו מכוונים המאמרים להשתמש בידע המקצועי שלהם לתת את הפתרונות והתפיסות לגופים השונים תוך הבנה שנדרש לשרת ולעזור לגופים החלשים.

הפרסונות

1.    Advocacy and Pluralism in Planning , 1965

פול דווידוף - תאוריטקן עירוני שהגה את המושג 'תכנון תומך' כמושג המייצג את המיעוטים וחסרי המשאבים בעולם התכנון כך שהמתכנן נותן להם את מלוא המעטפת.

בהכשרתו היה עו"ד ומתכנן ערים, עסק בהוראה משנתו באקדמיה. בהמשך הקריירה המקצועית שלו החל לעבוד  ברשויות התכנון של המיגזר הציבורי בארצות הברית.

2.    A Ladder of Citizen Participation, 1969

שרי ארנשטיין - מעצבת עירונית בHUD    ( housing and urban development ) התפרסמה בזכות פרסום מאמר זה. על המאמר לא חלים חוקי זכויות יוצרים והיא אף מצהירה כי ניתן ורצוי להפיץ מאמר זה על מנת שהציבור ידע מהם יכולתיו, מהי האחריות הציבורית שלו על המרחב ובכל מקרה היא מציינת כי אם הגעת לקרוא את המאמר אז אתה ( הקורא ) מוכוון לאחריות חברתית סביבתית ועל כך היא מצדיעה לך.

א.       סולם השתתפות הציבור:

במאמרה של שרי אודות סולם שיתוף הציבור הסטאטוס התכנוני הוא שישנו כבר תהליך של שיתוף אך שרי חוששת שמא תהליך זה הינו ריק מתוכן ודואגת כי הציבור ידע את זכויותיו, יבין מה מצופה ממנו וידאג לעקרונותיו כך שגורמי הכח, בין אם הם ממסדיים ובין אם הם יזמים פרטיים לא יעשו תהליך שיתוף רק לשם מראית עין דבר שמוביל לכך שהציבור מבין כי אמנם עשו תהליך שיתופי אך הוא ריק מתוכן דבר המביא לדיכוי הציבור ודיכוי של חסרי הכח.

הסולם הינו הסבר היררכי של אופציות תהליך השיתוף, מחוסר שיתוף ועד לתכנון הציבור, הסולם כולל שמונה שלבים המחולקים לשלוש קטגוריות. בנוסף, משמש הסולם להבנה של מנעד הקולות בהליכי שיתוף הציבור ומציב את השחקנים הראשיים זה לצד זה, הציבור אל מול מחזיקי הכח כל פעם בתפקיד שונה כך שלעיתים הכח נמצא אצל הציבור ולעיתם אצל הממסד והיזמים כך שנוצרתמניפולציה דו כיוונית של גוף אחד על השני, הסולם מערער את המערכת על ידי הצגת סיטואציות שונות אשר קבוצות חזקות מנצלות את כוחם בעזרים לא כשרים להשפיע על הקבוצות החלשות.

סולם שמונת השלבים של הניגוד בין שיתוף ללא שיתוף:

חלק תחתון - לא שיתופי

שלבים אלא אמנם נכללים בסולם אך הם אינם נחשבים שיתוף הציבור כי אם מס שפתיים של בעלי הכח להגיד כי בוצע תהליך שיתוף הציבור שהם בעצם תהליך של חינוך הציבור.

8. מניפולציה - תהליך בו הציבור עובר חינוך לגבי התכנית המוצעת לאזור מגוריו, על פי המאמר שמקרה קורה הרבה במקומות של התחדשות עירונית בהם האכלוסיה המקומית החלשה מונעת להבנה כי התכנית תשנה ותשפר את אורך חייהם. המקרה אף מסביר כי אותם שכבות חלשות מונעות בעזרת ועדים מקומיים המוקמים על ידי בעלי הכח ללא יכולת אמיתית להשפיע ובלי הידע המקצועי לשאול את השאלות הנכונות וללא יכולת להגיב. בסוף תהליך זה מתגאות הרשויות כי תהליך השיתוף בוצע אך לאחר גזירת הסרט נעלמות הרשיות והסוכנים שלה כך שאין יכולת לפנות לעדכן את הציבור.

7. תראפיה - התראפיה הינה תהליך בו הציבור מובל כתהליך רפואי להבנה כיצד לטפל בבעיותיו אך הטיפול אינו טיפול יסודי לעמוק הבעיה כי אם טיפול בתוצר הנוכחי של הציבור. לדוגמא ניסיון 'לחנך' את הציבור בשיכון הציבורי לערכי החברה היום מתוך חשיבה כי הם בעיה של הקהילה השלמה בלי להבין מה הביא למצב הזה כגון בידוד חברתי.

חלק אמצעי - מס שפתיים

6. מידע - מתן המידע לתושבים בדבר זכויותהם והאופציות שלהם הוא שלב ראשון וחשוב בהליך של השתתפות הציבור. הליך זה מנוצל הרבה פעמים לצורך מתן מידע בלבד ללא מתן האפשרות לדיון ומשא ומתן. כאשר משתמשים בכלי מדיה לנתינת מידע נוצר ערוץ חד כיווני אך גם כאשר ישנם פגישות פנים אל פנים יכול להיות מצב של הרצאת חינוך הציבור, אי מתן יכולת להגיב או מתן תשובות לא עינייניות.

5. התייעצות - השלב אשר מזמין את הציבור לחוות דעתם הינו שלב מתקדם ביכולת לתת לציבור את הלגיטימציה האמיתית להשפעה רחבה, אך למרות מתן ההזדמנות לציבור ישנם מספר מכשולים בנושא כגון חוסר יכולת מקצועית של הציבור לתת את ה'תשובה' הנכונה ובנוסף, הליך זה אינו מחייב שיקחו את הצעות הציבור בחשבון בשלבים הבאים.

4. ריצוי - שלב הריצוי הוא שלב אשר לתושבים ישנה יכולת להשפיע וזאת לא בערת דעת היחיד כי אם בעזרת התאגדויות שכונתיות כגון ועד שכונה, התאגדות תושבים ועוד, בשלב זה, בעזרת ההתאגדויות מקבלים התושבים את העזרה המקצועית (אדריכל, משפטן, יחצ"ן) אשר יכולים לתת את ההערות המקצועיות הרלוונטיות לתכנית.

3. שותפות - שלב השותפות מעיד על כח התושבים אשר 'מאלץ' בעלי הכח להעניק שותפות לתושבים לאורך כל שלבי התכנית. במצב כזה לתושבים יש את המימון להשקיע באנשי מקצוע המלווים ויועצים לתכנית אל מול הרשויות.

חלק עליון - כח ציבורי

2. האצלת כח -  בשלב זה נוצר היפוך הכח בסולם השתתפות הציבור כאשר הציבור מקבל מידי הממשל את היכולת לתכנן וזאת בעזרת עמדת הכח שלו כך שכאשר הרשויות רוצות לתכנן הן זקוקות ל'אישור' הציבור.

1. שליטת הציבור - מצב בעייתי אשר בו הציבור מתנגד לרשויות ורוצה את הזכאות שלו לשינויים במרחב והסביבה, במקרים אלו דורש הציבור כח וזאת בעזרת הפעלת כח כנגד הרשויות לאור אכזבתו הרשויות. מקרים אלו בהן הציבור דורש שכונות סגורות ושליטה מכריחים את הרשויות לענות לדרישותהם של התושבים.

ב.       תכנון תומך

המאמר של פול דווידוף מציג את התכנון על הרקע האקטואלי לאותו הזמן, חזיונות וסיסמאות של עידן הצדק ורווחה לכולם מציגים את הרוח השולטת בחברה נכון לאותה התקופה, תפיסות אלו מגיעות גם לתכנון, ישנו רצון לתכנון איטיליגנטי המתמחה במטרות סוציאליות כמניפסט מוביל.

מתוקף היות הערים העתיד של הציבור תוקף המאמר בעיקרו את המתכנן ומצווה עליו לצאת מתפיסתו כטכנאי תכנון  ולהבין כי אחריותו רבה לדאוג לסביבה הבנויה. אמנם הסביבה הבנויה אינה הבעיה היחידה של העיר, הבעיות הבוערות הינם בעיות חברתיות וכלכליות אך ביחד עם הקהילה ובעלי מקצוע אחרים בשיתוף גופי תכנון ציבוריים או סמי ציבוריים נדרשים המתכננים לדאוג לשיפור המצב העירוני.

המאמר מחפש חלוקה הוגנת ושווה, אף ניתן לומר סוציאליסית של המשאבים והאושר כך שההבנה כי החלוקה הינה הגיונית ולא טכנית.

התושבים צריכים לקחת חלק אקטיבי בסביבתם וליצור מניפסט ציבורי מקומי המעיד על אופן חייהם במרחב, המאמר דן בשאלה כיצד איך ניתן ליצור מצב אכפתיות כזה אצל הציבור. הבחירה היא הראשונה במעלה כך שהציבור מבין שיש לו יכולת לשנות והדברים לא הונחתו עליו מלמעלה כעובדה. הדבר נכון כדי לאזן את הסיטואציות הבירוקרטיות הרבות שפשו בעידן המודרני שלנו כך שנידרש לייצר לציבור מקומות בחירה רבות ככל שניתן.

תהליך התכנון מעודד דמוקרטיה ופלורליזם ולכן בתוכו צריך להיות הליך של שיתוף הציבור, ואין הכוונה רק בלתת לציבור את היכולת לשמוע על התכנית אלא להבין את המשמעויות ה'תת קרקעיות[1]' שלה והיכולת להגיב אליהם בצורה מקצועית.

המאמר מציב את התכנון פלורליסטי בראשו כך שהמקצועיות מתגברת שכן צריך לתת את הדעת על התכניות, בסיטואציה שבא נכתב המאמר היה הליך של מיסוד הליך תכנון דמוקרטי  שכיום הנו מובן מאליו, אך בשעתו היה צורך להאבק בכדי להוציאו אל הפועל. תפקיד הפלורליסט מוטל על המתכנן, מחייב אותו לדעת ליצור שיווי משקל ואיזון בין הכוחות השונים ובכלל זה בין הקבוצות השונות ובין הממסד. באמצעות דרך זו, ניתן יהיה למממש את השאיפה להגיע לאמת בתכנית, בדיוק כפי שמבקש זאת החוק.

התפיסה של הניגודיות והשיח סביב התכנון קריטי לתכנון הפלורליסטי, מחלוקת, מתח, נקודות מבט שונות, כל אספקטים אלו בריאים להילך התכנון. אסור להתחמק מנושאים אלו אלא להגבירם על מנת ליצור שיח דמוקרטי.

דווידוף מביט בתכנון ונכון לרגע כתיבת המאמר הוא מוצא שלושה דברים בעייתים:

1.        התכנון אחוד - ישנו גוף תכנוני אחד שמכין תכניות מקיפות ללא מבט כלפי חוץ למציאת אלטרנטיבות שונות.

2.        ועדות תכנון מסורתיות.

3.        מתן חשיבות רבה לאספקט הפיזי בעיר.

לנושאים אלו הוא מציע אלטרנטיבות שונות:

1.        פלורליזם בתכנון - לחקור ולדון על חלופות רבות לתכנית מקבוצות אינטרסים שונות, לתת מקום לכל הקבוצות להשמיע את דעתם בין אם הם חלק מהועדה או לא.

2.        הליך דמוקרטי בתכנון.

3.        מבט כוללני על המרחב של התכנון.

תפקיד המתכנן ניחלק במאמר לשני סוגים, התכנון המסנגר והתכנון המשתתף, שניהם מציבים את המתכנן כדמות חברתית התורמת את מקצועיותה עבור הציבור.

התכנון המסנגר (Advocacy planning )

בתפיסת תכנון זה שם לעצמו המתכנן כמטרה לייצג בהליכי תכנון קבוצות חלשות אשר אינם מיוצגות באופן טבעי וזאת על ידי הכנסת מתכננים לגופים שונים המייצגים את  האינטרסים  הספציפיים של קבוצות אלו לתוך תהליך התכנון ובכך יווצר מצב שבו גם הקבוצות החלשות מיוצגות.

התכנון המשתתף (collaborative planning )

מייצר שיתופי פעולה בין השחקנים השונים בתחום התכנון ואף מכניס לתחום התכנון אנשים וגופים אשר אינם נמנים עליו כיום וזאת מתוך ראייה להעשיר את התחום לאפיקים חדשים.

ג.        השתתפות הציבור בישראל העכשווית

הרלוונטיות של המאמרים הותיקים לבין ישראל העכשווית מעידה על שני דברים, האחד הוא אודות התפתחות נושא זה והטמעתו בשיח הציבורי תכנוני, והדבר השני הינו הזיהוי של גורמי הכח המשפיעים על האכלוסיה לכיוונים שונים שרלוונטים היום בישראל יותר מתמיד.

השתתפות הציבור בסטטוטוריקה

בהליכי התכנון הישראלים ישנם מספר שלבים המביעים את הנושאים המדוברים במאמרים אודות השתתפות הציבור, נושאים אלו מעוגנים בחוק ובכל תכנית נדרש לבצע אותם.:

1.        פרסום תכנית - על פי חוק התכנון והבניה יש לפרסם כל תכנית בניין עיר לידיעת הציבור, הן בעת הפקדתה והן בעת אישורה הסופי.

פרסום התכנית להפקדה נועד ליידע את הציבור כי התכנית גלויה לעיונו וכי כל אחד הרואה עצמו נפגע מהקבוע בתכנית, יכול להגיש לה התנגדות ולנסות להשפיע על מתכונתה הסופית ואולי אף לשכנע את ועדות התכנון לדחותה[2].

על פי הגדרת הסולם - שלב המידע

2.        התנגדויות - שלב ההתנגדויות לתכנית שמגיע לאחר פרסומה הינו שלב בו הציבור יכול להגיש את התנגדותו לתכנית. מנגד, ישנה בעיה שישנם יותר מידי התנגדויות לתכניות כי הרבה מאד אנשים מנצלים את זכותם להביע התנגדות.

על פי המאמרים המצויינים בעבודה זו כדאי למתנגד להציג את דעתו באופן מקצועי וזאת בעזרת עזרה מבעלי מקצוע רלוונטים היודעים לתת להתנגדות את ההיבט המקצועי שלה. בנוסף, הציבור יכול לנצל את כוחו המאוגד להגיש התנגדות בשם כלל התושבים בעלי העיניין, בסיטואציה כזו נדרש יש לציבור כח רב.

על פי הגדרת הסולם - התייעצות

שני הליכים אלו מעוגנים בחוק ואכן מתבצעים אך בשנים האחרונות נוסף אירוע נוסף במסגרת של הליך קידום תכנית, הליך זה נקרא שיתוף הציבור והוא הליך שאינו סטאטוטורי אך כיום גם גופי תכנון מתעקשים לבצע הליך זה. כנס שיתוף הציבור כיום מתנהל באופנים שונים היכולים לכלול הצגת עיקרי התכנית, זמן הסבר ומענה לשאלות ולעיתים אף הליך תכנוני בשיתוף עם הציבור. האופנים השונים בהם יכול אירוע זה להתקיים מאפשרים לבחון את אופי התוכנית המדוברת על פי הסולם ובכך להבין מה מידת יכולת הציבור בנושא.

ביבליוגרפיה

Davidoff.P, Advocacy and Pluralism in Planning , 1965

Arnstein.S, A Ladder of Citizen Participation, 1969

נספח

תרשים סולם השתתפות הציבור- מתוך המאמר

---

[1] תת קרקעיות – כלל הנקודות בהן ישפיע התכנון עליו, גם אלו שמנסים להסתיר ממנו.

[2] חוק התכנון והבניה, תשכ''ה, 1965